[기획] 애물단지로 전락한 적자투성이 지자체 운영 경전철 대책은 없는가?

리얼&Talk / 김쌍주 / 2018-10-17 09:58:15
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서울 신설동역과 북한산우이역을 오가는 경전철 우이신설선의 역내 모습.(사진=newsis)
서울 신설동역과 북한산우이역을 오가는 경전철 우이신설선의 역내 모습.(사진=newsis)

[일요주간 = 김쌍주 대기자] 경전철을 운영하는 자치단체에는 천문학적으로 돈을 먹는 거대한 하마가 있다. 바로 적자투성이의 경전철이다. 설치된 지역마다 이미 애물단지로 전락한 경전철은 각 자지단체 민선단체장들의 공약남발 탓이라는 지적이다.


우리나라는 2011년 3월 30일 개통된 부산도시철도 4호선을 시작으로 경전철이 상용화되기 시작했다. 국내에서는 같은 해 9월에 부산-김해경전철이 개통되었고, 이후 2012년에 경기도 의정부경전철, 2013년도에는 경기도 용인경전철, 2015년에는 대구 도시철도 3호선, 2016년에는 인천공항 자기부상철도, 인천도시철도 2호선이 차례로 개통되어 운행되고 있다.


이밖에도 서울 경전철 우이신설선, 서울 경전철 신림선, 김포 도시철도, 부산 도시철도 사상하단선 등 4개 노선이 건설 중에 있다. 기존의 지하철보다 공사비가 저렴하고 공사관리가 용이하며, 환경오염 및 소음에 대한 부담도 적어 각광받고 있는 교통수단이 왜, 애물단지로 전락하였는지 일요주간이 짚어봤다.


■ 애물단지로 전락한 경전철 무엇이 문제인가?


애물단지로 전락한 경전철의 문제는 ‘BTO(수익형 민자 사업)’ 방식이라고 한다. 이 방식은 민간이 사업계획을 제안해 사업이 이뤄지는 방식으로, 만약 민간이 사업장을 운영하면서 운영수입이 최소사업운영비에 미달하게 되면, 해당 금액을 자치단체에서 보전해주고 운영수입이 최소사업운영비를 초과해 수익이 생기면 정부와 민간이 일정 비율을 정해 분배하는 방식이다.


당초 선심성으로 추진한 사업이다 보니, 공정하고도 객관적인 교통수요예측조사도 없이 예산을 투입해 개통 첫해부터 만성적자에 시달리는 과오를 저질렀던 것이다. 한 자치단체 현직 공무원은 많게는 조 단위의 천문학적 혈세를 투입하다 보니, 적자 폭이 늘어나도 철거할 수도 없고, 계속 운영하자니 적자를 감당하기가 힘든 상황이라 이래저래 난감할 것이라며 혀를 찼다.


실제로 경기도 의정부경전철은 개통 이후 매년 영업 손실을 기록해 2016년 12월 말 기준으로 3,676억 원의 누적적자가 쌓이며 2017년 7월 파산했다. 의정부시는 그해 9월 경전철 운행을 맡아왔던 인천교통공사와 1년간 긴급운영 관리위탁 계약을 체결했다.


GS건설 중심의 컨소시엄인 의정부경전철(주)가 누적적자를 이유로 파산한 뒤 경전철 운행이 중단될 수 있다는 불안감이 확산되면서, 경전철의 정상운행을 위한 조치였다. 2018년 말쯤 경전철 대체사업자가 지정될 것으로 예상되면서, 의정부시는 인천교통공사와 긴급운영에 대한 재계약을 추진, 시의회에 관련 동의안을 접수했다.


의정부시는 ‘자치사무에 있어 기간연장 등 당초 동의 받은 내용에 변동이 있으면 위탁기간 만료일 3개월 전에 시의회에 동의를 얻어야 한다.’고 조례에 명시돼 있다. 또한 과거 용인시가 추진했던 경전철은 민간투자사업의 경우 교통수요예측을 잘못해 수많은 혈세가 낭비된 전례가 있었다.


그런가하면 부산-김해 경전철의 경우도 현재 1일 승객이 46,203명인데, 실시협약은 232,276명으로 약 20% 수준으로 교통수요예측을 잘못해 2018년~2041년까지 향후 25년 간 약 1조4,356억 원(부산시 5,272억 원, 김해시 9,084억 원)재정부담이 예상 되어 수많은 혈세가 낭비되고 있다.


또한 서울 우이ㅡ신설경전철, 대구3호선 경전철은 현재 추진 중인 광주경전철 또한 적자가 예상돼 논란을 거듭하고 있다. 부산~김해경전철의 경우 부산시와 김해시가 매년 400억~500억 원의 국민 혈세를 민간 사업자에게 적자를 보전해주고 있는 실정이다.


민선 자치시대에 시민들의 눈과 귀를 틀어막고 재정부담을 전가시킨 주범인 민선 자치단체장들! 경전철을 타면서 다시 한 번 든 생각은 다시는 태어나지 말아야 할 돈 먹는 하마의 전형이라는 것이다.


■ 애물단지로 전락한 경전철 해법은 없는가?


민간투자방식인 ‘BTO(수익형 민자 사업)’제도로 인한 민간업자들의 배불림에서 벗어나 개선을 통한 재 협약으로 시민을 위한 사회적 경비절감효과에 진화를 가져와야 할 것이다.


부산-김해경전철의 경우 운영에 시민의 뜻이 반영될 수 있도록 부산시와 김해시 그리고 시의회가 적절히 경전철운영에 관여하고 감시감독을 할 수 있는 제도적 장치가 있어야 한다. 또 부산시와 김해시는 기존 MRG방식을 비용보전방식(MCC)으로 바꾸고, 사업재구조화 등으로 부담을 많이 줄였으나 계속해서 획기적으로 시민부담을 줄여가는 대책마련에 노력해야 한다는 점이다.


민간투자방식은 해당사업이 수천억 원 규모의 큰 사업인 만큼 심사숙고해야 된다는 점이다. 과거 용인시가 추진했던 용인 경전철 같은 민간투자사업의 경우 교통수요예측을 잘못해 수많은 혈세가 낭비된 전례가 있었다.


한국개발연구원 심상달 연구원이 발표한 ‘사회기반시설 민간투자사업의 위험관리방안’에 따르면 장기간에 걸쳐 진행되는 건설사업은 그 특성상 공기지연이나 공사비 증가가 수반될 수밖에 없기 때문에 사전에 예측 가능한 혹은 예측 불가능한 위험에 대비해야 한다는 것이다.


Ernst & Young(2006)은 우리나라 민간투자사업의 협상과정을 검토하는 과정에서 시장에서 위험이전에 대한 높은 저항이 있다는 사실을 발견하였으며, 민간투자사업의 효율성을 높이기 위해서는 위험이전이 가장 중요한 요소임을 지적했다. 적절한 위험이전은 민간투자사업 성공의 관건이 되며, 부적절한 위험이전은 열등한 투자결정, 취약한 협약의 체결과 투자효율의 저하를 초래하게 된다고 했다.


선진국에서도 공공사업의 평가자들이 사업을 낙관적으로 평가한 결과, 실제결과에 있어서 당초 추정치보다 비용과 공사기간은 더 늘어나고 편익은 더 적어지는 경향이 관찰돼 이를 낙관적 편의라고하며, 영국은 공공사업의 평가 시 낙관적 편의를 고려할 것을 권고하고 있다며, 영국의 Green Book의 보조지침서는 평가자들이 보다 좋은 실증자료가 없을 경우 사용할 수 있는 낙관적 편의의 조정치를 사업별로 제공하고 있다고 연구보고서에 적시했다.


현행 우리나라의 재정사업을 관리하는 ‘총사업비 관리지침’(기획예산처, 2006)에는 위험에 대한 명시적인 고려는 없는 실정이다. 예비비를 일정범위로 상정하고 총사업비의 변동성을 감안하여 총사업비의 자율조정한도를 정하는 등 재정사업의 무분별한 증액방지와 총사업비 증액억제에 초점이 맞추어져 있다는 지적이다.


민간투자사업의 적격성조사에서 VFM(Value for Money)분석은 특정사업을 정부나 자치단체가 수행할 경우(PSC)와 민간투자사업 대안(PFI)으로 수행할 경우의 VFM값을 비교하여 비용 및 서비스 질의 최적조합을 선택하는 과정으로 이루어지는데, 그러나 현재 우리나라 민간투자사업평가의 적격성조사에서 별도의 위험확인과 위험측정에 대한 분석은 미미하게 이루어지고 있다고 지적했다.


우리나라의 총사업비 관리제도가 영국과 같이 공공사업의 평가과정에서 낙관적 편의를 조정 할 수 있는 자료를 생성하고 있다고 한다. 이러한 자료는 선진국보다 우리나라가 더 잘 갖추어져 있다는 것이다. 각 지자체가 전문지식이 없는 만큼 전문가들의 의견을 충분히 검토한 후 반영하여야 한다는 지적이다.


위험의 계량화를 위해서 선진국 위험계량화과정의 모범사례를 고찰한 결과, 우리나라에서 부족한 것은 자료가 아니라 위험을 분석하는 공식적인 과정의 확립이 필요하며, 위험관리는 위험분석과 아울러 이를 적절히 배분할 수 있도록 하는 위험부담원칙을 반영하는 표준협약 또는 표준사업구조가 있을 때 이루어질 수 있으며, 특히 사업구상단계의 충실한 사업계획과 주무관청의 사업관리능력제고가 필요하다고 지적했다.


■ 부산-김해시, 용인시, 의정부시 경전철 사업실패 교훈 삼아야


지방자치제 실시 이후 방만한 선심성 사업을 우후죽순으로 마구 벌여 실패한 정책이나 중단된 정책 사업으로 주민의 혈세가 낭비되거나 큰 손해를 초래하면서, 그 부담은 고스란히 주민의 몫으로 돌아가고 있다는 사실에 반성하고 각성해야 한다.


사업에 대한 전문지식이나 타당성 조사도 제대로 하지 않은 채 막연하고 무리하게 강행한 각 자치단체들의 경전철사업이 큰 소해를 초래하는 정책사업의 대재앙이 되고 있는 게 현실이다. 무리하게 발주하는 경전철사업에 대해 행정을 관리·감독해야 할 책임은 정부에도 있다고 본다.


현실성이 없고 적자가 예상되는 사업을 민선자치단체장들이 재임기간 정치적 치적사업으로 선심행정집행을 강행해 초래한 자명한 결과이다. 지방자치제 실시 이후 당선자의 독선적인 결정이나 치적사업을 강행함으로써 지방채발행이나 손해의 누적적자가 늘어나고 있어 국가부채에도 큰 부담을 주고 있기 때문이다.


큰 예산이 집행되고 운영이나 관리에 전문지식도 없이 매4년마다 선거를 통해 자치단체장을 선출하는 현실에는 누구도 제대로 책임을 지지 않는 것이 현실이다. 그러다보니 잘못된 사업이나 예산을 낭비해도 속수무책이며 책임도지지 않는다. 그 결과 모든 후속책임이나 손실은 고스란히 주민들의 몫으로 돌아간다는 사실이다.


자치단체들의 경전철사업은 운영적자 보전 식 사업으로 처음부터 적자를 염두 해두고 시작한 사업이라고 보면 된다. 총공사비 중 민간투자액을 뺀 나머지는 자치단체가 부담하고 20~30년간 운영하다가 적자가 발생할 경우에는 적자를 자치단체가 보존해 주는 방식의 운영이다.


경전철 운영 민간업자는 관급공사에 ‘땅 짚고 헤엄치기 식’에 안전한 투자사업이 되는 것이다. 자치단체가 맡아서 운영한다고 하더라도 민간업자의 손실금까지 떠안고 연간 수백억 원씩 20~30년간 적자 보전해 줘야 하는 것이다. 따지고 보면 시민을 위한 경전철이 아니라 오히려 시민들의 근심 철이나 빚 전철이 되고 마는 셈이다.


각 자치단체들이 경전철을 도입하는 사업에 대한 철저한 검증이나 타당성 검토도 없이 치적을 위한 선심정책으로 부실하게 추진한 결과 엄청난 재정난으로 손해를 초래하게 된 결과이다. 지방자치제 실시 이후 적지 않은 자치단체가 비슷한 사례를 겪으면서 적지 않은 예산을 낭비하거나 시간적·재정적 손실을 감수하고 있는 게 현실이다.


전국의 자치단체들은 기 시행 중인 자치단체들의 경전철사업의 실패를 교훈으로 삼아야 하며, 과도한 선심사업의 집행이나 계획에 대해 보다 더 신중해야 할 것이다. 또한 반드시 책임을 지는 책임 행정 구현이 실현돼야 할 것이다. 그래야 다시는 무리한 사업추진으로 손해를 보는 일이 없도록 사업계획이나 발주 전에 신중한 검토와 충분한 사전 타당성조사가 철저히 이뤄질 것이며, 예산낭비나 재정적자사태를 겪지 않게 될 것이다.


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